PRODUKCJA ŻYWNOŚCI ROŚLINNEJ

Podstawowe akty prawne regulujące zasady wytwarzania produktów spożywczych to ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia, która zasadniczo odnosi się do produktów roślinnych i jest przedmiotem niniejszego artykułu. Zagadnienia prawne dotyczące produkcji zwierzęcej reguluje ustawa o produktach pochodzenia zwierzęcego. Polskie ustawy mają charakter uzupełniający i implementujący co najmniej kilkadziesiąt aktów prawa UE dotyczących żywności, z których podstawowe znaczenie ma w Rozporządzenie nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego. Art. 4 Rozporządzenia 178/2002 zawiera definicję żywności (nazywanej też środkami spożywczymi), którą są jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. Środek spożywczy to także napoje, guma do żucia i wszelkie substancje, łącznie z wodą, świadomie dodane do żywności podczas jej wytwarzania, przygotowania lub obróbki. Z definicji środka spożywczego wyłączone są jednak kosmetyki, leki, pasze zwierzęce, czy też rośliny przed dokonaniem zbiorów, których dotyczą odrębne przepisy. 

Powyższa definicja obejmuje bardzo dużą grupę produktów, którą można podzielić przy użyciu kilku kryteriów:

1. pochodzenia - można je rozumieć nie tylko jako produkt roślinny lub zwierzęcy, ale również jako miejsce produkcji lub wprowadzenia do obrotu. Ma to istotne znaczenie w szczególności w przypadku żywności importowanej z krajów nie należących do UE.

2. przeznaczenia - wiele obowiązków prawnych nie dotyczy żywności wytwarzanej na cele własne, przetwarzanej domowym sposobem, a handel nimi ma oddzielną regulację prawną. W niniejszym artykule pomijamy te cele, koncentrując się na środkach spożywczych wytwarzanych, przetwarzanych i wprowadzanych do obrotu w celach handlowych. 

3. warunków wytwarzania, przetwarzania, transportu i obrotu - odnosi się to m.in. do wymagań higienicznych, związanych z wytwarzaniem różnego typu żywności, określania daty przydatności do spożycia i przechowywania odpowiednich warunkach, kontroli jakości wytwarzania i wielu innych aspektów, różniących się w zależności od tego, czym środek spożywczy w istocie jest. 

4. stopnia przetworzenia - inne przepisy znajdą zastosowanie do środków spożywczych nieprzetworzonych lub pierwszego przetworzenia, nieco większą ich liczbę trzeba uwzględniać przy żywności w dalszym stopniu przetworzenia, prawo przewiduje też szczególne warunki przetwarzania do produktów o określonym zastosowaniu, takim jak m.in. środki żywieniowe specjalnego przeznaczenia, czy dla niemowląt. 

5. roli w przetwarzaniu - w procesach przetwarzania żywności jest ona łączona z różnymi dodatkami, wykorzystywane są substancje pomocnicze w tych procesach, enzymy, substancje słodzące, dodatki aromatyczne, witaminy. Dotyczy ich cały szereg odrębnych przepisów. 

6. bezpieczeństwa związanego ze spożywaniem - niektóre środki spożywcze uznawane są za rodzące nieco wyższe ryzyko, tak po stronie wytwarzania, jak i spożywania. Stąd też przepisy dotyczące żywności nowej, genetycznie zmodyfikowane czy poddawanej promieniowaniu jonizującemu.

Przedsiębiorstwo spożywcze (zwane przez polską ustawę "zakładem") zgodnie z przepisami Rozporządzenia 178/2002 to przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności. To bardzo szeroka definicja, która obejmuje bardzo liczne podmioty działające w zróżnicowanym charakterze, występujące na różnych etapach łańcucha dostaw. Przede wszystkim można wyróżnić:

1. Dostawy nasion, nawozów, środków ochrony roślin i innych środków wytwarzania na potrzeby produkcji podstawowej.

2. Produkcja podstawowa (zwana też pierwotną), która oznacza produkcję, uprawę lub hodowlę produktów podstawowych, w tym zbiory, dojenie i hodowlę zwierząt gospodarskich przed ubojem, a także łowiectwo i rybołówstwo oraz zbieranie runa leśnego. Efektem produkcji podstawowej są zasadniczo produkty rolne, a więc płody ziemi, produkty pochodzące z hodowli i rybołówstwa, jak również produkty pierwszego przetworzenia, które pozostają w bezpośrednim związku z nimi. Mając na wględzie dalsze przetwarzanie, ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia określa produkty pochodzące z produkcji pierwotnej mianem "surowców". 

3. Skupy i punkty odbioru surowców z produkcji podstawowej. Obowiązujące na tym etapie łańcucha dostaw regulacje prawne zmierzają w szczególności do łagodzenia braku równowagi między stroną słabszą, jaką jest zazwyczaj rolnik indywidualny sprzedający swoje produkty, a podmiotem, który je nabywa. Tu w szczególności należy zwrócić uwagę na obowiązek zawierania umów (art. 168 Rozporządzania 1308/2013) oraz przepisy ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwemu wykorzystywaniu przewagi kontraktowej w obrocie produktami rolnymi i spożywczymi. 

4. Magazynowanie i transport - przedsiębiorcy działający w tym zakresie pełnią bardzo ważną rolę na rynku środków spożywczych, często ulegających szybkiemu zepsuciu. Konieczne jest więc odpowiednie zaplanowanie terminów odbiorów i dostaw i związanego z nimi transportu, w tym z uwzględnieniem jego szczególnych warunków, np. związanych z zachowaniem odpowiednio niskiej temperatury. Należy zauważyć, że także produkcja surowców jest ograniczona w czasie - sezonem siewu, wegetacji i zbiorów, występujących w określonej porze roku, co może ulegać pewnym zmianom, zwłaszcza związanym z warunkami pogodowymi. Jednocześnie żywność w sprzedaży detalicznej musi być dostępna przez cały rok, co wskazuje na dużą potrzebę jej magazynowania.

5. Przetwarzanie - oznacza każde działanie, które znacznie zmienia produkt wyjściowy, w tym ogrzewanie, wędzenie, peklowanie, dojrzewanie, suszenie, marynowanie, ekstrakcję, wyciskanie lub połączenie tych procesów (art. 2 ust. 1 lit. m Rozporządzenia 852/2004). Za przetwarzanie nie uważa się jednak procesów związanych z przygotowaniem surowców, a więc przypadków, w których zostały one podzielone na części, przecięte, pokrojone, rozdrobnione, skruszone, wyczyszczone, zmielone, schłodzone, zamrożone, głęboko zamrożone lub rozmrożone. 

6. Pakowanie i znakowanie - pomimo, iż z pozoru może wydawać się, że kwestie te mają mniejszą wagę, jednakże prawo UE reguluje je z bardzo dużą szczegółowością. Pakowania dotyczy ustawa o towarach paczkowanych, ale także Rozporządzenie (WE) nr 1935/2004 w sprawie materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością i inne akty prawne. W zakresie właściwego oznakowania podstawowe znaczenie mają przepisy Rozporządzenia UE nr 1169/2011 w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności.

7. Odbiorców hurtowych i działających w ich imieniu kupców, nabywających środki spożywcze zgodnie z wybraną metodą organizacji dostaw oraz prowadzących ich dostawę do punktów sprzedaży detalicznej. 

8. Konsumentów finalnych środków spożywczych, którzy nie wykorzystują żywności w ramach działalności przedsiębiorstwa spożywczego.„Handel detaliczny”, w rozumieniu Rozporządzenia 178/2002, oznacza obsługę i/lub przetwarzanie żywności i jej przechowywanie w punkcie sprzedaży lub w punkcie dostaw dla konsumenta finalnego; określenie to obejmuje terminale dystrybucyjne, działalność cateringową, stołówki zakładowe, catering instytucjonalny, restauracje i podobne działania związane z usługami żywnościowymi, sklepy, centra dystrybucji w supermarketach i hurtownie.

Prawo dopuszcza ograniczenia i wyłączenia zastosowania przepisów prawa żywnościowego w szczególności mając na uwadze niewielką ich skalę, uwarunkowania związane tradycją czy też względami wzmacniania podstawy dochodowej indywidualnych gospodarstw rolnych. Produkcja żywności w gospodarstwach rolnych i wprowadzanie jej na rynek w ograniczonych ilościach, może odbywać się w ramach następujących ramach prawnych:

1. dostawy bezpośrednie - dokonywanych przez producenta produktów pierwotnych, małych ilości surowców do konsumenta końcowego lub lokalnego zakładu detalicznego bezpośrednio zaopatrującego konsumenta końcowego. Dostawy bezpośrednie mogą obejmować produkty produkcji pierwotnej pochodzenia roślinnego, takie jak zboża, owoce, warzywa, zioła, grzyby - uprawne, nie stanowiące działów specjalnych produkcji rolnej, a także pozostałych surowców pochodzących z dokonywanych osobiście zbiorów ziół i runa leśnego, a także środki spożywcze od nich pochodzące w postaci kiszonej lub suszonej. Zasady, na jakich mogą odbywać się dostawy bezpośrednie reguluje Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 czerwca 2007 r. w sprawie dostaw bezpośrednich środków spożywczych. Dostawy bezpośrednie dotyczą sprzedaży zasadniczo nieprzetworzonych produktów roślinnych na targowiskach, placach targowych, we własnych gospodarstwach rolnych, jak również do zlokalizowanych na terenie tego samego województwa, co producent, lub województw przyległych, sklepów i zakładów gastronomicznych. Działalność w ramach dostaw bezpośrednich nie wymaga zatwierdzenia zakładu, a wyłącznie zgłoszenia. 

2. rolniczy handel detaliczny (RHD), o którym mowa w art.  44a i n. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, to instytucja prawna pozwalająca na handel ograniczoną ilością środków spożywczych, w których przynajmniej jeden składnik pochodzi z własnej uprawy, hodowli lub chowu. W ramach RHD możliwe jest zbywanie żywności konsumentom finalnym, a także zakładom prowadzącym handel detaliczny z przeznaczeniem dla konsumenta finalnego, zasadniczo więc podobnie jak w przypadku dostaw bezpośrednich. RHD różni się jednak od dostaw bezpośrednich rodzajem artykułów spożywczych wprowadzanych do obrotu w tej formie (w RHD dopuszczalne są również produkty odzwierzęce), czy wysokością limitów sprzedaży. Podobnie jak w przypadku dostaw bezpośrednich, także RHD nie wymaga zatwierdzenia zakładu, a jedynie zgłoszenie. 

3. art. 69 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przewidują możliwość wprowadzenia ogólnych lub przyznawania indywidualnych odstępstw od warunków wytwarzania żywności tradycyjnej niezwierzęcego pochodzenia. O odstępstwach ogólnych mówi Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 lutego 2009 r. w sprawie ogólnych odstępstw od wymagań higienicznych w zakładach produkujących żywność tradycyjną niezwierzęcego pochodzenia. O odstępstwa indywidualne przedsiębiorstwa spożywcze mogą wnioskować, uzasadniając je koniecznością zastosowania szczególnych metod, uzasadnionych tradycyjnym charakterem produktu. Niestety, przepisy te nie mają szerokiego zastosowania, gdyż pojęcie żywności tradycyjnej pojmowane jest dosyć wąsko i obejmuje wyłącznie artykuły spożywcze, chronione prawem wspólnotowym, krajowym, regionalnym lub lokalnym jako tradycyjne produkty spożywcze, a uzyskanie odstępstwa - przedstawienia dowodu posiadania takiego prawa ochronnego.

Analogiczne odstępstwa i ułatwienia dotyczą produkcji zwierzęcej, w tym mięs, produktów mlecznych, jaj, produktów rybołówstwa czy pszczelarstwa oraz potraw z nich przygotowanych. Instytucje prawne stworzone w tym celu to przede wszystkim działalność marginalna, ograniczona i lokalna (MOL) oraz sprzedaż bezpośrednia, odbywające się na zasadach wskazanych w ustawie o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz - odpowiednio -  rozporządzeń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi: z dnia 21 marca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków uznania działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej oraz z dnia 30 września 2015 r. w sprawie wymagań weterynaryjnych przy produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do sprzedaży bezpośredniej.

Obowiązujący w Polsce model kontroli środków spożywczych jest rozproszony na pięć różnych organów. Za jakość zdrowotną produktów roślinnych odpowiada Państwowa Inspekcja Sanitarna, zwierzęcych - Inspekcja Weterynaryjna. Kontrola jakości handlowej żywności leży w kompetencjach Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Należy więc uwzględnić dwie ustawy:  

1. ustawę z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do której kompetencji należy m.in. kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne  warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków żywienia zbiorowego, nadzoru nad jakością zdrowotną żywności, a także warunków zdrowotnych produkcji materiałów i obrotu materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z żywności.

2. ustawę z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, na podstawie której powołano Inspekcję Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych właściwą do kontroli przestrzegania przepisów o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Tę zaś Rozporządzenie określa jako cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi. Jakość handlowa wiąże się z przestrzeganiem innych, niż sanitarne, wymogów związanych z wytwarzaniem i wprowadzaniem do obrotu środków spożywczych, zarówno pochodzenia roślinnego, jak i zwierzęcego. 

Potencjalną odpowiedzialność z tytułu naruszeń prawa związanych z wytwarzaniem żywności można wywodzić z przepisów prawa administracyjnego, karnego i cywilnego. Stosowanie powyżej wskazanych przepisów związanych z kontrolą może wiązać się z zastosowaniem odpowiedzialności administracyjnej. W pierwszej kolejności wydane decyzje powinny prowadzić do usunięcia naruszeń prawa, w szczególności poprzez poprawę określonych procesów w przedsiębiorstwie spożywczym. W poważniejszych sprawach, gdy żywność stanowi zagrożenie zdrowia ludzi, sam obowiązek wycofania jej z obrotu stanowi istotną dolegliwość dla finansową dla podmiotu, który zainwestował w produkcję artykułów, których nie może sprzedać zgodnie z prawem. Możliwość ewentualnego nałożenia kar finansowych, grzywien lub podobnego typu środków zależy od tego, które przepisy zostały naruszone i jakie są tego konsekwencje. Podstawowe przepisy w tym zakresie to art. 104 i 104 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Poprzedzające je artykuły mogą zaś stanowić podstawę ewentualnych dochodzeń na gruncie prawa karnego. W przypadku szkody wyrządzonej przez środki spożywcze konsumentom finalnym, odpowiedzialność za tę szkodę ponosi podmiot działający na rynku spożywczym na zasadach określonych w przepisach Kodeksu cywilnego dotyczących odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez produkt niebezpieczny. 

Mając na względzie powyższe, zagadnienia prawne dotyczące wytwarzania i obrotu handlowego żywnością, mogą jawić się jako bardzo obszerne i skomplikowane. Wynika to z ich ogólnego, przekrojowego przedstawienia, mającego zastosowanie potencjalnie do wszystkich lub znacznej ilości artykułów spożywczych. W praktyce, przy odniesieniu się do konkretnego rodzaju wyrobów żywnościowych, ustalenie wymogów prawnych ich dotyczących jest łatwiejsze i zasadniczo powinno odbyć się na etapie tworzenia zakładowej dokumentacji produkcyjnej. Wysoka standaryzacja procesów wytwarzania żywności, w tym przez tworzenie dokumentacji z nią związanej, wydaje się niezbędne tym sektorze gospodarki, gdyż dotyczy produktów szybkozbywalnych, o ograniczonym czasie przydatności do spożycia,dużym wolumenie sprzedaży i niewysokiej marży jednostkowej, przynajmniej w ujęciu liczbowym. Wymusza to wysoką efektywność wszystkich procesów związanych z wytwarzaniem artykułów spożywczych - od pola do konsumenta finalnego.