USŁUGI TURYSTYCZNE Z PAŃSTW TRZECICH

Podstawowym aktem prawnym, który reguluje wykonywanie działalności gospodarczej na terytorium Polski przez osoby z państw trzecich, jest Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, która stanowi wdrożenie do polskiego porządku prawnego dyrektywy 2006/123/WE dotyczącej usług na rynku wewnętrznym. Ustawa reguluje wykonywanie działalności gospodarczej przez osoby zagraniczne, czasowe oferowanie lub świadczenie usług, a także tworzenie oddziałów i przedstawicielstw. Jej przepisy wyróżniają w zasadzie trzy kategorie osób:

1. Osoby z państw członkowskich UE lub EFTA (Norwegia, Szwajcaria, Lichtenstein i Islandia - nie należą do UE) mogą  mogą podejmować i wykonywać działalność gospodarczą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na takich samych zasadach jak obywatele polscy. W przypadku osób fizycznych rozstrzyga ich obywatelstwo, osób prawnych - miejsce ich siedziby, zarządu lub głównego przedsiębiorstwa na terytorium UE. Zakres tego uprawnienia regulują przepisy TfUE dotyczące swobód: przepływu towarów, usług, pracy i kapitału. 

2. Osoby nie należące do UE lub EFTA ale posiadające specjalny status prawny oraz członkowie ich rodzin są traktowani tak samo jak obywatele UE. Dotyczy to w szczególności osoby posiadające zezwolenie na pobyt w stały w Polsce lub innych państwach członkowskich, posiadają Kartę Polaka, uzyskały status uchodźcy, zgodę na pobyt ze względów humanitarnych lub zgodę na pobyt tolerowany i inne. 

3. Pozostałe osoby zagraniczne, nie pochodzące z UE lub EFTA, ani nie mające specjalnego statusu prawnego, mogą podejmować i wykonywać działalność gospodarczą wyłącznie w formie spółki komandytowej, spółki komandytowo-akcyjnej, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, prostej spółki akcyjnej i spółki akcyjnej, a także do przystępowania do takich spółek oraz obejmowania bądź nabywania ich udziałów lub akcji, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Przepis ten wydaje się regulować bardziej sytuację osób prawnych, tworzących i przystępujących do spółek z siedzibą w Polsce, a także nabywających ich udziały i akcje. W przypadku zagranicznych osób fizycznych istnieje także możliwość podjęcia pracy, po uzyskaniu zezwolenia, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Należy też zwrócić uwagę na drugą część przepisu, "o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej". Jest ona istotna z tego względu, że Polska zawarła znaczną ilość takich umów z państwami trzecimi, a ich zapisy znajdują zastosowanie w praktyce. Najczęściej są to umowy o współpracy gospodarczej, bądź wzajemnym popieraniu i ochronie inwestycji. Na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy, minister obwieszcza listę państw, do które na podstawie umowy z Unią Europejską i jej państwami członkowskimi wdrożyły postanowienia dyrektyw. Nie zmienia to jednak wiele w praktyce, gdyż te państwa są jednocześnie członkami EFTA, tj. Norwegia, Lichtenstein, Islandia i Wielka Brytania.

Podstawowe zagadnienia prawne dotyczące świadczenia usług turystycznych w UE reguluje Dyrektywa UE 2015/2302 w sprawie imprez turystycznych i powiązanych usług turystycznych. Usługi turystyczne to przewóz pasażerów, zakwaterowanie, wynajem pojazdów, a także inne usługi świadczone turystom. Połączenie co najmniej dwóch rodzajów takich usług na potrzeby tej samej podróży lub tych samych wakacji określane jest przez przepisy mianem imprezy turystycznej. Dyrektywa, a w ślad za nią ustawa, oddziela organizatora, którym  jest przedsiębiorca, który tworzy i sprzedaje lub oferuje do sprzedaży imprezy turystyczne, bezpośrednio lub za pośrednictwem innego przedsiębiorcy bądź razem z innym przedsiębiorcą od sprzedawcy detalicznego, którym jest przedsiębiorca inny niż organizator, który sprzedaje lub oferuje do sprzedaży imprezy turystyczne utworzone przez organizatora. 

Definicje te są niezbędne dla bliższej interpretacji art. 20 dyrektywy UE 2015/2302, który odnosi się do przedsiębiorców z państw poza Europejskim Obszarem Gospodarczym (EOG). Przepis ten stanowi: Bez uszczerbku dla art. 13 ust. 1 akapit drugi, jeżeli organizator prowadzi przedsiębiorstwo poza Europejskim Obszarem Gospodarczym, sprzedawca detaliczny prowadzący przedsiębiorstwo w państwie członkowskim podlega obowiązkom określonym dla organizatorów w rozdziałach IV i V, chyba że sprzedawca ten wykaże, że organizator spełnia warunki określone w tych rozdziałach. Odnosi się do niego motyw 50 preambuły dyrektywy, zgodnie z którym: wymogi regulacyjne niniejszej dyrektywy dotyczące ochrony na wypadek niewypłacalności oraz informowania o powiązanych usługach turystycznych powinny mieć również zastosowanie do przedsiębiorców, którzy nie prowadząc przedsiębiorstwa w państwie członkowskim w jakikolwiek sposób kierują taką działalność, w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 593/2008 i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1215/2012, do państwa członkowskiego lub państw członkowskich. Pomimo, że art. 20 dyrektywy odnosi się do obowiązków sprzedawców detalicznych, nie powinno być wątpliwości, że dotyczą one także organizatorów, którzy samodzielnie kierują działalność w zakresie świadczenia usług turystycznych do państw członkowskich. Ponadto, przywołane Rozporządzenie 593/2008 w sprawie prawa właściwego dla zobowiązań umownych wskazuje (art. 6 ust. 1) że prawem właściwym w przypadku umów o świadczenie usług turystycznych konsumentom jest prawo państwa, w którym konsument przebywa, a więc zasadniczo prawo UE. Dopuszczalna jest zmiana prawa właściwego w umowie, ale nie w taki sposób, aby pozbawić konsumentów ich praw. Stąd też wniosek, że organizatorzy z państw trzecich, oferujący imprezy turystyczne osobom znajdującym się na terytorium UE, są zobowiązani do przestrzegania prawa UE. Także spory na tym tle będą rozstrzygane na podstawie prawa UE. Istotną kwestią, istotną w tym kontekście, jest wykonalność prawa w stosunku do przedsiębiorców pochodzących z państw trzecich, o czym w dalszej części artykułu. 

Dyrektywa 2015/2302 wskazuje, że obowiązki prawne dotyczą organizatorów z państw trzecich, którzy "w jakikolwiek sposób kierują działalność do państwa lub państw członkowskich". Ponieważ prawo nie definiuje szczegółowo tego pojęcia, w szczególności zaś w jakim zakresie dotyczy ono imprez turystycznych oferowanych za pomocą stron i aplikacji internetowych, w tym przedmiocie wypowiedział się Trybunał Sprawiedliwości UE w połączonych sprawach C‑585/08 i C‑144/09 (Peter Pammer przeciwko Reederei Karl Schlüter GmbH). Wyrok ten należy rozumieć w ten sposób, że sama dostępność strony internetowej organizatora dla użytkowników w UE nie wystarczy do uznania, że jego działalność jest kierowana do jednego lub więcej państw członkowskich. Z samej charakterystyki funkcjonowania Internetu wynika, że strony internetowe są dostępne zasadniczo dla użytkowników na całym świecie, zaś o kierowaniu można mówić dopiero, gdy organizator w sposób świadomy podejmuje działania zmierzające do ukierunkowania swojej oferty do grupy użytkowników z państw członkowskich. Może o tym świadczyć, m.in. międzynarodowy charakter działalności organizatora, podanie tras z jednego lub kilku państw członkowskich do miejsca, gdzie przedsiębiorca ma siedzibę, użycie języka lub waluty innych niż używane zwyczajowo w państwie organizatora, z możliwością rezerwacji i potwierdzenia rezerwacji w tym innym języku, podanie numerów telefonicznych z międzynarodowym numerem kierunkowym, zaangażowanie środków w usługę odsyłania w Internecie u operatora wyszukiwarki w celu ułatwienia konsumentom zamieszkałym w różnych państwach członkowskich dostępu do strony przedsiębiorcy lub pośrednika, używanie domeny pierwszego poziomu innej niż domena państwa członkowskiego, w którym organizator ma siedzibę, czy też wzmianka o międzynarodowej klienteli złożonej z osób zamieszkałych w różnych państwach.

Zakres prawa, które powinni stosować organizatorzy z państw trzecich to rozdziały VI i V dyrektywy. Preambuła dyrektywy 2015/2302 wskazuje na nieco węższy zakres, jednakże ostateczne znaczenie ma część normatywna, a więc postanowienia art. 20.  Rodziały VI i V nakładają następujące obowiązki dotyczące:

1. odpowiedzialności za wykonanie usług turystycznych (art. 13), która w uproszczeniu polega na tym, że usługi, za które zapłacił podróżny powinny zostać wykonane i posiadać cechy jakościowe, zgodne z informacjami, które przedstawiono mu przed zawarciem umowy. W przypadku, gdy impreza turystyczna nie odbędzie się w całości lub części, bądź też jest gorszej jakości, niż oferowano (np. gorszej jakości zakwaterowanie), podróżny ma prawo do uzyskania świadczeń zastępczych, ale przede wszystkim zwrotu części zapłaconej kwoty i rekompensaty. Warunki, zgodnie z którymi powinno się to odbywać, określa art. 14 dyrektywy 2015/2302. Organizator powinien zapewnić, aby podróżny mógł kierować wiadomości, żądania lub skargi związane z realizacją imprezy turystycznej bezpośrednio do sprzedawcy detalicznego, za pośrednictwem którego została ona nabyta. Sprzedawca detaliczny bez zbędnej zwłoki przekazuje te wiadomości, żądania lub skargi organizatorowi.

2. udzielenia pomocy podróżnemu znajdującemu się w trudnej sytuacji (art. 16), w szczególności, gdy niemożliwe jest zapewnienie powrotu podróżnego zgodnie z umową o udział w imprezie turystycznej z uwagi na nieuniknione i nadzwyczajne okoliczności. Pomoc ta w szczególności może polegać na  udzieleniu informacji dotyczących świadczeń zdrowotnych, władz lokalnych oraz pomocy konsularnej, czy też pomocy w nawiązaniu komunikacji na odległość oraz w znalezieniu alternatywnych usług turystycznych. Jeżeli trudna sytuacja powstała z winy umyślnej podróżnego lub w wyniku jego niedbalstwa, organizator może pobrać opłatę, która w żadnym przypadku nie może przekraczać rzeczywistych kosztów poniesionych przez organizatora.

3. posiadania zabezpieczenia. Art. 17 ust. 1 akapit drugi, odnosi explicite wskazuje, że organizatorzy nieprowadzący przedsiębiorstwa w jednym z państw członkowskich, którzy sprzedają lub oferują do sprzedaży imprezy turystyczne w jednym z państw członkowskich lub którzy w jakikolwiek sposób kierują taką działalność do jednego z państw członkowskich, są zobowiązani do posiadania zabezpieczenia zgodnie z prawem tego państwa członkowskiego. Jest to zabezpieczenie na potrzeby zwrotu wszystkich wpłat dokonanych przez podróżnych, w zakresie, w jakim dane usługi nie zostały wykonane w wyniku niewypłacalności organizatora. 

Akty prawa UE, jakimi są dyrektywy, charakteryzują się tym, że wskazują rozwiązania prawne, które powinny ustanowić państwa członkowskie w swoim prawie krajowym. Stąd też między poszczególnymi państwami należącymi do UE mogą pojawiać się drobne różnice. To samo odnosi się do kwestii, w których dyrektywa wprost zostawia dane zagadnienia do rozstrzygnięcia na poziomie krajowym. Dyrektywę 2015/2302 do polskiego porządku prawnego wdraża Ustawa z dnia 24 listopada 2017 r. o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych. Omawiany powyżej przepis art. 20 Dyrektywy, został przeniesiony do ustawy w postaci art. 32 ust. 4, który brzmi następująco: Agent turystyczny sprzedający lub oferujący do sprzedaży imprezy turystyczne utworzone przez organizatora turystyki nieposiadającego siedziby na terytorium Europejskiego Obszaru Gospodarczego lub państwa, o którym mowa w art. 8 ust. 2, podlega obowiązkom, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1–4 i ust. 2, art. 13 ust. 1 oraz art. 48–52, chyba że wykaże, że organizator turystyki spełnia warunki określone w tych przepisach. Agenta turystycznego, który nie realizuje tych obowiązków, uznaje się za organizatora turystyki wykonującego działalność bez wymaganego wpisu do rejestru.

Ustawa określa agentem turystycznym sprzedawcę detalicznego, w rozumieniu dyrektywy. Obowiązki, które ustawa nakłada na agenta (sprzedawcę detalicznego) to:

1. zapewnianie podróżnym, na wypadek swojej niewypłacalności, pokrycia kosztów kontynuacji imprezy turystycznej lub kosztów powrotu do kraju, w przypadku gdy organizator turystyki lub przedsiębiorca ułatwiający nabywanie powiązanych usług turystycznych, wbrew obowiązkowi, nie zapewnia tej kontynuacji lub tego powrotu, a także  zwrot całości lub części wpłat podróżnych, wniesionych tytułem zapłaty za imprezę turystyczną lub każdą opłaconą usługę, gdy z przyczyn dotyczących organizatora turystyki lub przedsiębiorcy ułatwiającego nabywanie powiązanych usług turystycznych lub osób, które działają w ich imieniu, impreza turystyczna lub którakolwiek opłacona usługa przedsiębiorcy ułatwiającemu nabywanie powiązanych usług turystycznych nie została lub nie zostanie zrealizowana (art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy). Obowiązek ten realizuje się przez ustanowienie i utrzymywanie zabezpieczenia finansowego, którego oryginał albo uwierzytelniona kopia powinny być przedłożone marszałkowi województwa (art. 7 ust. 1 pkt. 2). Zabezpieczenie finansowe może być ustanowione w jednej z trzech form wskazanych przez ustawę (art. 7 ust. 2): (1) gwarancję bankową lub ubezpieczeniową; (2) zawarcie umowy ubezpieczenia na rzecz podróżnych; (3) zawarcie umowy o turystyczny rachunek powierniczy i przyjmowanie wpłat na podróżnych wyłącznie na ten rachunek. 

2. prowadzenie wykazu umów o udział w imprezie turystycznej oraz umów zawartych przez podróżnego z przedsiębiorcą ułatwiającym nabywanie powiązanych usług turystycznych (art. 7 ust. 1 pkt 2).

3. składanie terminowo deklaracji i opłacanie w należnej wysokości składek do Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego (art. 7 ust. 1 pkt. 4 w zw. z ust. 2 pkt. 4 ustawy).

4. informowania marszałka województwa o powstaniu stanu niewypłacalności, który uniemożliwia wykonanie zawartych umów o usługi turystyczne i usługi powiązane (art. 13 ust. 1 ustawy).

5. ponoszenia odpowiedzialności za jakość świadczonych usług turystycznych, na zasadach analogicznych, jak omówione powyżej, wynikające z art. 13 dyrektywy, a więc możliwości uzyskania świadczeń zastępczych, rekompensat, i zwrotu, w przypadku gdy organizator nie wykonuje usług turystycznych, w sposób, w jaki zapewniał, a także umożliwienia przyjmowania skarg w tym zakresie (art. 48 - 51 ustawy). 

6. udzielania pomocy podróżnym znajdującym się w trudnej sytuacji, w sposób omówiony powyżej na tle art. 16 dyrektywy (art. 52 ustawy).

Wymagania określone w ustawie o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych doprecyzowują przepisy zawarte w dyrektywie  2015/2302 w zakresie zabezpieczenia, wskazując że w naszym kraju jest on realizowany za pomocą zabezpieczenia finansowego, a także obowiązku uiszczania składek do ubezpieczeniowego funduszu gwarancyjnego. Obowiązki te dotyczą organizatorów samodzielnie kierujących ofertę imprez turystycznych do podróżnych z Polski, ale także jeśli współdziałają z agentem (sprzedawcą detalicznym) w tym celu. Wydaje się, że przypadki, w których to agent turystyczny (sprzedawca detaliczny) będzie, zgodnie z umową z organizatorem, zobowiązany do spełnienia obowiązków związanych z kierowaniem oferty imprez turystycznych na terytorium Polski, należeć będą do rzadkości, jednak prawo przewiduje również i taką możliwość. 

Omawiany powyżej art. 32 ust. 4 ustawy o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych wskazuje, że brak spełnienia obowiązków prawnych przez agenta turystycznego z państwa trzeciego, lub wykazania przez niego, że takie obowiązki spełnia organizator, traktuje się jako wykonywanie działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. O konsekwencjach prowadzenia takiej działalności mówi art. 59 ustawy, który przewiduje sankcję grzywny, ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 3, której mogą podlegać osoby pełniące funkcję członka zarządu, rady nadzorczej lub komisji rewizyjnej, a także przedstawiciela lub pełnomocnika w podmiotach kierujących usługi turystyczne na terytorium Polski nie spełniając wymogów prawnych w tym zakresie.

Skuteczność powyższego zapisu w stosunku do organizatorów kierujących ofertę imprez turystycznych z państw trzecich wyłącznie online jest niewielka. Pojawiają się tu istotne problemy z ustaleniem sprawcy, a także jego doprowadzeniem przed sąd celem wymierzenia kary, a następnie jej wykonania, w przypadku, gdy osoba taka przebywa poza Unią Europejską. Jeśli nawet będzie istniała możliwość usunięcia tych problemów, w najgorszych możliwych okolicznościach, wymierzenia kary w sposób zaoczny, bez stawiennictwa sprawcy, a także przyjęcia jej do wykonania w ramach europejskiego nakazu aresztowania, skazana osoba zagraniczna będzie po prostu unikała wizyt na terytorium UE. Mając na uwadze szkodliwość społeczną omawianego czynu zabronionego, wydaje się, że do tego typu sytuacji poszukiwania sprawcy w całej EU będzie dochodzić raczej rzadko, w skrajnych przypadkach, jak porzucenie pasażerów za granicą, czy wypadek. 

Organy ścigania nie mają możliwości, ani też zasobów, by śledzić cały Internet, wyszukując stron online, na których oferowane usługi lub towary są niezgodne z przepisami prawa. Stosowanie przepisów dotyczących świadczenia usług turystycznych powinien wymuszać rynek, tak inni organizatorzy turystyczni, którym podmioty zagraniczne odbierają klientów, nie spełniając przy tym takich samych wymagań prawnych, co stanowi nieuczciwą konkurencję, jak również sami podróżni, którzy dokonując wyboru ofert powinni dla swojego bezpieczeństwa preferować te, których dostawcy spełniają chroniące ich wymagania prawne.

Zarówno organizator prowadzący samodzielną sprzedaż, jak również sprzedawca detaliczny imprez turystycznych pochodzący z krajów nienależących do UE lub EFTA podlegają obowiązkom wskazanym w dyrektywie UE nr 2015/2302 w sprawie imprez turystycznych i powiązanych usług turystycznych w zakresie odpowiedzialności za ich wykonanie oraz posiadania zabezpieczenia zwrotu pobranych od podróżnych kwot, jeśli kierują swoją działalność do osób z terytorium jednego lub więcej państw członkowskich, co należy rozumieć również jako udostępnianie stron internetowych, których treść wskazuje, na świadome i celowe podejmowanie działań w tym kierunku. Prawo ustanawia sankcje za naruszenie tych wymogów, włącznie z karą pozbawienia wolności do lat trzech, jednakże ich praktyczne wykonanie w wielu przypadkach będzie bardzo utrudnione.